JUZGADO TERCERO CIVIL DEL CIRCUITO DE CALI SENTENCIA DE TUTELA DE
SEGUNDA INSTANCIA No. 85-2016
Santiago de Cali, veintinueve
(29) de julio de dos mil dieciséis (2016)
Asunto: Acción de tutela
Accionante: JUAN CARLOS GARCIA ZULUAGA
Accionada: SECRETARIO DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA
Radicación: 760014003026-2016-00330-01
I.
OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO
Resolver la impugnación presentada por la entidad accionada, contra
la sentencia No. 104 del 14 de junio de 2016 proferida por el JUZGADO VEINTISÉIS CIVIL MUNICIPAL
DE CALI (V), dentro de la acción de tutela
instaurada por JUAN
CARLOS GARCÍA ZULUAGA contra el SECRETARIO DE CONVIVENCIA Y
SEGURIDAD CIUDADANA.
II.
ANTECEDENTES
JUAN CARLOS GARCÍA ZULUAGA presentó acción de tutela contra el SECRETARIO
DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA, por considerar que esa entidad le está
vulnerando sus derechos fundamentales a la igualdad material, al mínimo
vital, al trabajo y al principio de confianza legítima.
Adujo en su escrito introductorio en síntesis que desde hace 17 años
es vendedor estacionario de herramientas nuevas y de segunda en el puesto No.
25 ubicado en la carrera 17F con calle 33 de esta ciudad.
Que mediante Resolución 4161.1.21-1123 del 30 de octubre de 2015 el
Secretario de Convivencia y Seguridad Ciudadana, ordenó el retiro del puesto
de venta estacionaria, por no tener permiso expedido por la Administración
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Municipal para la ocupación del espacio público con venías
estacionarias en e! Municipio de Santiago de Cali.
Manifiesta que interpuso recurso de reposición y en subsidio de
apelación a la anterior resolución, al que a través de la resolución
4161.1.21.104 del 02 de mayo de 2016, se resuelve dicho recurso confirmando
la decisión de la resolución atacada en todas sus partes.
Cita jurisprudencia respecto al principio de confianza legítima, con
el fin de establecer que la Administración a través de la resolución citada
ha vulnerado sus derechos fundamentales incoados, teniendo en cuenta que es
una persona mayor de 51 años, que tiene personas que dependen económicamente
de él, y que la Administración no le ofrece una reubicación por el hecho de
ser un poseedor de confianza legítima ante el desalojo ordenado.
Por todo lo anterior, pretende que se tutelen los derechos
fundamentales relacionados anteriormente y se ordene a la entidad accionada
dejar sin efecto la resolución 4161.1.21-1123 del 30 de octubre de 2015 que
fuera confirmada por la resolución 4161.1.2-104.
El juez a quo en la sentencia de primera instancia luego de hacer un recuento de
los hechos, pretensiones, de resumir la respuesta del ente accionado,
prosiguió con el planteamiento del problema, fundamento legal y
jurisprudencial citando y transcribiendo doctrina constitucional sobre el
espacio público como derecho colectivo, requisitos para licencias para ventas
ambulantes, requisitos para recuperar el espacio público y el principio de la
confianza legítima, para luego adentrarse al caso concreto, donde consideró
que la entidad accionada vulnera los derechos fundamentales incoados por el
accionante, resolviendo tutelar a su favor y ordenándole al Secretario de
Convivencia y Seguridad Ciudadana del Municipio de Cali, que antes de
proceder al retiro del puesto de venta estacionaria del accionante, le brinde
alguna alternativa económica, labora! o de reubicación, debiendo acreditar su
cumplimiento.
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IV, SUSTENTO DE LA IMPUGNACIÓN
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Inconforme con la decisión Secretario de Convivencia y Seguridad
Ciudadana de! Municipio de Cali impugnó el fallo en su integridad,
manifestando que no haya la razón por la cual el Juzgado de primera instancia
reconoce los derechos fundamentales invocados por el accionante, a sabiendas
que se encuentra en un sitio saturado por ia ocupación del espacio público al
cual cada llegan más vendedores informales a invadirlo.
Indica que el Juzgado de primera instancia no tuvo en cuenta el
clamor de toda una comunidad que denuncio la ilegal ocupación del espacio
público, buscando el mejoramiento de su entorno, asi como el hecho de que en
los archivos de la Secretaria de Convivencia y Seguridad no aparece el
accionante identificado como vendedor del sector.
Manifiesta que a diario se enfrentan con diferentes situaciones de
los vendedores informales y la mayoría se valen de maniobrar engañosas para
justificar la ocupación del espacio público, en el presente caso dice que el
accionante no permanece en el puesto de trabajo, es una persona pensionada
por invalidez, por lo tanto su sustento no depende exclusivamente del puesto
de venta informal, adícionalmente lo que busca la Administración es proteger
los derechos de la comunidad en general y las políticas encaminadas al
fortalecimiento de la gobernabilidad democrática, convivencia pacífica, derechos
humanos, seguridad ciudadana y el orden público.
Respecto al principio de confianza legítima, ostenta que no
salvaguarda aquellos comportamientos dolosos y culposos y solo opera frente a
comportamientos justificados, razonables y genuinos, por último pide se
revoque la sentencia de primera instancia teniendo en cuenta los argumentos
expuestos y las pruebas aportadas en la contestación de la tutela.
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V. CONSIDERACIONES
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En el presente caso, este despacho es competente para dictar
sentencia de segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31
a 32 del Decreto 2591 de 1991.
Se debe determinar si la decisión tomada por el Juez de Primera
instancia es acertada respecto de las pretensiones del accionante, o en su
defecto no existe vulneración a los derechos fundamentales descritos por JUAN CARLOS GARCIA ZULUAGA por parte de la entidad accionada, quien ha ordenado el retiro del
puesto de venta estacionaria No,25, ubicado en la Carrera 17F con 33 cuyo
propietario es el accionante. Debiéndose establecer sin existe confianza
legítima para el petente quien alega que su puesto de trabajo ubicado en
espacio público lo tiene hace 17 años.
1. - La acción de tutela es una herramienta de
orden constitucional, creada por la Carta Política de 1991 para proteger
eficazmente los derechos fundamentales, cuando quiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados, por acción u omisión de las autoridades públicas;
igualmente, se establece su procedibilidad contra las acciones u omisiones de
los particulares, violatorios de los mismos derechos, en las situaciones y
bajo las condiciones determinadas en la ley (capítulo III del decreto 2591 de
1991).
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2. Respecto al espacio público la Corte
Constitucional en Sentencia T-629 de 2013 (M.P. ALBERTO ROJAS RÍOS), ha
expuesto:
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"Esta Corporación, reiteradamente1, ha analizado el
conflicto constitucional generado por la ocupación irregular del espacio
público por parte de vendedores informales, cuyo núcleo principal radica en
la tensión que se genera entre el deber del Estado de proteger la integridad
del espacio público y la realización del derecho constitucional al trabajo de
quienes, al estar excluidos de los mecanismos formales de inserción laboral,
se dedican a actividades de comercio en dicho espacio.
La Constitución Política de 1991 otorga trascendencia constitucional
al espacio público, de suerte que se impone al Estado el deber de velar por
la protección de su integridad y por su destinación al uso común que, según
mandato del articulo 82 superior, prevalece sobre el interés particular. Así,
al espacio público no le son oponibles derechos de terceros en atención a que se trata de un bien inalienable, imprescriptible e inembargable,
características que excluyen la posibilidad de que un particular alegue la
titularidad de derechos reales sobre el mismo2.
Sobre el particular, ésta
Corte ha referido lo siguiente:
“En virtud del artículo 82 de la Constitución, el Estado tiene el
deber de “velar por la protección de la integridad del espacio público y por
su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés
particular...". La consagración de este deber constitucional es reflejo
de la importancia otorgada por el Constituyente a la preservación de espacios
urbanos abiertos al uso de la colectividad, que satisfagan las diversas
necesidades comunes derivadas de la vida en las ciudades y poblados y
contribuyan, igualmente, a mejorar la calidad de vida de sus habitantes,
permitiendo la confluencia de los diversos miembros de la sociedad en un
lugar común de interacción. Por su destinación al uso y disfrute de todos los
ciudadanos, los bienes que conforman el espacio público son “inalienables,
imprescriptibles e inembargables” (art. 63,
C.P.); esta es la razón por la cual, en principio, nadie puede apropiarse del
espacio público para hacer uso de él con exclusión de las demás personas, y
es deber de las autoridades desalojar a quienes asi procedan, para restituir
tal espacio al público en general’3.
“De esta forma, la Sala reitera el deber constitucional y legal del
Estado de presentar la integridad del espacio público, para cuyo cumplimiento
el ordenamiento jurídico prevé diferentes herramientas de carácter policivo,
y su ejercicio, según lo ha establecido la jurisprudencia constitucional, se
encuentra limitado por el respeto de los derechos individuales de quienes, si
bien ocupan irregularmente el espacio público, comoquiera que no acreditan
sus licencias o permisos expedidos por la autoridad competente, lo hacen
amparados por el beneplácito expreso o tácito de la administración y bajo la
expectativa de estabilidad.
Así mismo, esta Corporación ha considerado que el ejercicio de las
potestades administrativas para la recuperación del espacio público debe
procurar la realización armónica de los demás mandatos constitucionales y, en
especial, la protección de los derechos fundamentales de las personas
potencialmente afectadas, de manera que cualquier política, programa o medida
adelantados por las autoridades para dar cumplimiento al referido deber
constitucional que conlleven limitaciones a los derechos de dichas personas
deben propender por la adopción de medidas alternativas que las protejan.
Asi lo ha establecido esta Corte, en sentencia SU-360 de 1999 en la
que se estudió el desalojo de unos vendedores ambulantes del barrio Fontibón
(Bogotá D. C.) por parte de la alcaldía menor:
"... las autoridades no pueden apuntar a un solo objetivo de
carácter policivo en el momento en que se deciden a cambiar las condiciones
que han generado ellas mismas, para el ejercicio de una actividad o para la
ocupación de zonas de uso público, porque ellas son, por mandato
constitucional, también las responsables de las alternativas que en este
sentido se puedan desplegar para darle solución a los problemas sociales de sus propias localidades. En ese sentido no
pueden buscar
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' Ver, entre otras, Sentencias T-225 de 1992, T-6I7de 1995, SU-360 de
1999, Sentencia T-468 de 1999. y T- 772 de 2003.
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2 Sentencia T-033 de 2002. M.P.
Rodrigo Escobar Gil
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3 Sentencia
T-289 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en T-061 de 2002 M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
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culpables sólo en los usurpadores del espacio público sino en su
propia desidia en la búsqueda de recursos efectivos en la solución de
problemas sociales. Sea cual fuere la responsabilidad, la actuación de las
autoridades policivas tiene que ser razonable..."
"En este sentido, en diferentes pronunciamientos han sido
previstos algunos requisitos a los que deben sujetarse las autoridades al
momento de dañe cumplimiento. Es en este escenario en el que, no obstante dar
prevatencia al interés general a través de la recuperación del espacio
público con la ejecución de órdenes de desalojo, se han respetado los
derechos fundamentales de quienes lo ocupan cobijados por dicho principio,
mediante la adopción de medidas alternativas de reubicación para los
afectados.
Tal posición jurisprudencial, reflejada en la sentencia SU-360 de
1999, busca dar una respuesta constitucional a la situación de múltiples
vendedores informales que han ocupado el espacio público durante largos periodos
de tiempo bajo la tolerancia expresa o tácita de las autoridades, y que han
visto defraudada su buena fe con la adopción intempestiva de decisiones
policivas de desalojo; así, se logra armonizar sus intereses y derechos con
el deber coexistente de las autoridades de preservar tal espacio para el
disfrute colectivo.
Como ya se precisó, el eje sobre el cual ha girado el amparo de los
derechos de los vendedores informales es el principio de confianza legitima,
respecto del cual esta Corporación se ha pronunciado en los siguientes
términos:
“El principio de confianza legitima. No obstante ha precisado la
Corte, que la obligación por parte del Estado no se genera por el simple
hecho de la ocupación, sino que debe presentarse factores que permitan
inferir la pasividad y autorización previa, expresa o tácita de la
Administración, elemento que la jurisprudencia ha denominado "confianza legítima".
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, este principio “se
aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público
y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el
administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo
tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la
actuación de la administración, es digna de protección y debe
respetarse."
El principio de confianza legitima se constituye asi, en una
proyección del principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la
Constitución, el cual debe gobernar la relación entre las autoridades y los
particulares. En virtud de este principio el administrado, tiene razones
objetivas para confiar en la durabilidad de ¡a regulación, y el cambio súbito
de la misma altera de manera sensible su situación, razón por la cual el
Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan
adaptarse a la nueva situación, concillando el conflicto de intereses público
y privado.
El amparo constitucional al principio de la confianza legítima, ha
dicho la jurisprudencia, "se basa en la conducta permisiva de las
autoridades, y por tanto, en los casos de recuperación de espacios, sólo se
aplica a los vendedores informales cuya ocupación ha sido permitida en forma
expresa o tácita por la Administración"
En conclusión, el principio de
confianza legitima, desde el punto de vista táctico emana de la generación de
expectativas de continuidad de una situación, previamente permitida o
tolerada por la Administración, que a su vez genera la obligación de ofrecer
alternativas económicas y de reubicación laboral a aquellos vendedores
informales afectados con medidas de recuperación de espacios comunes o
protegidos4.
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4 Sentencia
T-630 de 2008, M.P Jaime Córdoba Triviño, en la cual se analizó el caso de un
vendedor ambulante de la ciudad de Ibagué el cual fije removido del lugar
donde ejercí su oficio por la administración municipal.
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Así mismo, manifestó que:
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“El principio de confianza legítima, conjuntamente con el del respeto
por el acto propio, son manifestaciones concretas del principio de buena fe
que debe gobernarlas actuaciones de los particulares y de la administración.
Esta Corporación ha sostenido que la buena fe incorpora el valor ético de la
confianza, la cual se vería traicionada por un acto sorpresivo de la
administración que no tenga en cuenta la situación concreta del afectado
El principio de confianza legítima, particularmente, se basa en tres
presupuestos: (i) la necesidad de preservar de manera perentoria el interés
público; (ii) una desestabilización cierta, razonable y evidente en la
relación entre la administración y los administrados; y (iii) la necesidad de
adoptar medidas por un período transitorio que adecúen la actual situación a
la nueva realidad. De esta forma, el principio de buena fe, en su dimensión
de confianza legítima, compele a las autoridades y a los particulares a
conservar una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos
adquiridos y una garantía de estabilidad y durabilidad de la situación que
objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas propias del
tráfico jurídico.
En suma, en lo que guarda relación con el conflicto entre la
recuperación del espacio público y el derecho al trabajo de los vendedores
informales que lo ocupan, el principio de confianza legítima impone al
Estado el deber de respetar las expectativas favorables que su actuación
activa u omisiva ha generado en los vendedores informales, respecto de la perdurabilidad del desarrollo del ejercicio de sus
actividades laborales en el espacio público’6, (negrilla fuera del
texto).
Esto, sin embargo, no significa que las autoridades se encuentren
impedidas para adoptar medidas tendientes a la protección de la integridad de
los bienes del Estado; implica, por el contrario, que las mismas no pueden
aplicarse de manera sorpresiva e intempestiva de suerte que se afecte
derechos subjetivos consolidados y fundamentados en la convicción objetiva de
legalidad de la conducta desplegada.
Se concluye entonces, que los
programas de recuperación del espacio público deben seguir un proceso
administrativo que garantice la información sobre las medidas creadas, el
derecho de defensa de los ocupantes del espacio público y la protección de
los otros derechos fundamentales que puedan afectarse. En consecuencia, dicho
proceso debe prever planes de reubicación u otras alternativas para aquellos
comerciantes que demuestren que están amparados por el principio de confianza
legítima, la cual, se reitera, no se genera únicamente por actos expresos de
la administración -como la expedición de licencias o permisos-, sino que se
concreta incluso por la tolerancia y permisividad de la administración frente
al ejercicio prolongado de las actividades comerciales en el espacio
público".
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La entidad accionada impugnó la sentencia de tutela de primera
instancia con el fin de que sea revocada, considera que no ha vulnerado los
derechos fundamentales del accionado y que ha realizado sus atribuciones
constitucionales y legales con el fin de ejercer control y recuperación de
espacio público.
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5 Sentencia T-033 de 2002. M.P.
Rodrigo Escobar Gil
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Si bien es cierto que es obligación del Estado velar por la
protección integridad y destinación al uso común del espacio público, que
según mandato del artículo 82 superior, prevalece, sobre el interés
particular, también lo es que debe preservar y proteger e! derecho
constitucional al trabajo de quienes, al estar excluidos de los mecanismos
formales de inserción laboral, se dedican a actividades de comercio en dicho
espacio, por lo tanto, al adoptar las medidas de desalojo y recuperación del
espacio público deben seguir un proceso administrativo que contenga opciones
de reubicación u otras alternativas para quienes se vean afectados con esta
medida, pues la administración municipal no puede aplicar de manera
sorpresiva e intempestivamente actuaciones que afecten derechos subjetivos
consolidados y fundamentados en la convicción objetiva de legalidad de
quienes están ocupando ei espacio público, más aún como en el presente caso,
dicha ocupación ha sido tolerada por la Administración, pues el accionante a
través de la factura de pago'del servicios público de energía del año 2004 (fol, 17) prueba que lleva ocupando por más de 12 años el espacio público donde
tiene su puesto de venta estacionaria; ahora bien respecto al argumento de la
Secretaria de Convivencia y Seguridad de que dicha factura no corresponde a
la dirección donde se en cuenta ubicado el puesto de venta del petente,
observa el despacho que calle 33 A Transversal 31 (dirección de la factura),
es actualmente la Carrera 17F1 entre Calle 33 A y 33B.
Se denota entonces que a pesar de que el accionante no tiene el
correspondiente permiso para ocupar el espacio público y que en las visitas
realizadas por la Administración encontraron el puesto cerrado, debido a que
por su incapacidad trabaja medio día por problemas de salud, el hecho de
llevar más de doce años ocupando ese espacio con la permisividad y pasividad
de la Administración Pública configuran el principio de confianza legítima,
que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, este principio "se aplica como mecanismo para
conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la
administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo
sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la
confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de
la administración, es digna de protección y debe respetarse.", razón por la cual el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y
medios que le permitan adaptarse a la nueva situación.
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Respecto a que el accionante es pensionado y por ende no dependen sus
ingresos de ¡as ventas realizadas en el puesto de trabajo, dicha pensión es
recibida solo hasta hace un año y por su condición de salud, incapacidad y el
hecho de que terceras personas dependen económicamente de él, no se comparte
la apreciación de que debido a esto no se le vulneren sus derechos fundamentales.
Finalmente, el despacho tampoco observa que la administración pública
haya realizado actividades tendiente a identificar quienes ocupan el espacio
público es la zona ubicada en la Carrera 17F1 entre Calle 33 A y 33B, pues
para el caso en concreto solo se limitó a ordenar el desalojo con el
argumento de que el accionante no tenía la licencia respectiva; ahora bien,
cierto es que la administración municipal debe atender el clamor de la
comunidad de desalojar a todo aquel que ocupe el espacio público, pero se
reitera dichas actuaciones no pueden conculcar derechos fundamentales de las
personas que se vean afectadas con tales medidas, más aún cuando de las
fotografías aportadas se advierte que el accionante no es el único que tiene
puesto en dicho zona, en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera
instancia.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto el
JUZGADO TERCERO CIVIL DEL
CIRCUITO DE CALI, administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la ley,
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de primera instancia No. 104 de fecha 14
de junio de 2016, proferida por el Juzgado Veintiséis Civil Municipal de
Oralidad de Cali, por las razones expuestas en la parte motiva.
|
SEGUNDO: NOTIFICAR a los
interesados en la forma más expedita,
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TERCERO.- ENVIAR a la Corte
Constitucional este expediente, para eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
LA JUEZ
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