DERECHOS DE LOS VENDEDORES INFORMALES EN EL MARCO DE PROCESOS DE RESTITUCION DEL ESPACIO PUBLICO-Garantía
ACCION
DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Procedencia excepcional
DERECHO
AL TRABAJO FRENTE A POLITICAS PUBLICAS DE RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Conflicto que se presenta en
caso de ocupación indebida por parte de vendedores informales
ESPACIO
PUBLICO-Deber de
protección en cabeza del Estado
VENDEDOR
INFORMAL-Protección
especial de las personas que se dedican a las ventas ambulantes debido a su
situación de vulnerabilidad
POLITICAS
PUBLICAS DE RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Deben respetar derecho al trabajo,
confianza legítima y mínimo vital de vendedores informales
VENDEDOR
AMBULANTE-Vulneración
de sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y al debido proceso
Referencia:
Expediente T-7.591.259
Acción
de tutela instaurada por la señora Alba Senobia Mazo Aguirre contra la
Subsecretaría del Espacio Público de la Alcaldía de Medellín.
Magistrado
ponente:
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Bogotá
D.C., dos (2) de marzo de dos mil veinte (2020).
La Sala Octava de Revisión de tutelas de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Carlos Bernal Pulido, Alberto
Rojas Ríos y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos
emitidos el 15
de marzo de 2019 por el Juzgado Dieciocho Penal Municipal con Funciones de
Control de Garantías de Medellín, en primera instancia, y el 9 de
mayo de 2019 por el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Medellín, en
segunda instancia, en la acción de tutela de la referencia.
I. ANTECEDENTES
La
señora Alba Senobia Mazo Aguirre instauró acción de tutela contra la
Subsecretaría de Espacio Público de la Alcaldía de Medellín, solicitando la
protección de los derechos fundamentales al trabajo, vida digna, mínimo vital y
“confianza legítima”. Para sustentar
la solicitud de amparo narró los siguientes hechos[1]:
1. Mencionó
que hace 25 años se desempeña como vendedora informal y desde el año 2012 tiene
un puesto de venta de “picadura y dulces”[2] en
la carrera 51 con calle 52 de Medellín.
2. Adujo
que el 23 de agosto de 2017, la Subsecretaría de Espacio público de la Alcaldía
de Medellín le comunicó y concedió la posibilidad de trasladarse de lugar de
trabajo, en razón a que se realizarían obras en el sector, prometiéndole que
regresaría al lugar inicial una vez terminara la intervención.
3.
Precisó que al concederse el traslado
temporal, la entidad no hizo ninguna mención a los requisitos exigidos para
acceder al permiso para laborar como vendedora regular.
4. Indicó
que le solicitó a la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín la
autorización temporal de ocupación del espacio público[3],
que fue negada a través de la Resolución No. 201850091657 del 3 de diciembre de
2018, bajo el argumento de que para obtener el permiso era necesario cumplir
los requisitos previstos en la Resolución No. 937 de 2017[4],
según la cual los vendedores ambulantes deben residir en el municipio de
Medellín, exigencia que no cumple la actora, pues en el estudio socio económico
realizado el 7 de julio de 2018, indicó que vivía en el municipio de
Bello.
5. Expuso
que contra el anterior acto interpuso el recurso de reposición, sustentando que
vivía en Bello “arrimada donde una hija
porque no tengo donde vivir, a partir del día 06-12-2018 (sic) vivire (sic) en
la calle 57 (…) en la ciudad de Medellín en el barrio Prado Centro”[5].
No obstante, mediante Resolución No. 201950009137 del 8 de febrero de 2019, la
entidad confirmó su decisión.
6. Agregó
que la administración no se pronunció “frente
al traslado del expediente a la Secretaría de Seguridad para que resuelva el recurso
de apelación y a la fecha no recibo ninguna respuesta adicional, mientras tanto
no puedo trabajar y me encuentro completamente afectada pues no tengo como conseguir
mi sustento personal ni el sustento de mi hijo” [6].
7. Manifestó
que tiene seis hijos, uno de ellos de diecisiete años de edad que está a su
cargo, y entre los restantes se turnan para recibirla en sus casas, de ahí que
hasta diciembre de 2018 residiera por unos meses en el municipio de Bello, en
la vivienda de uno de ellos, sin embargo, en la actualidad vive en Medellín.
8.
Afirmó que los actos administrativos
proferidos por la accionada desconocieron su condición de vulnerabilidad y
agregó que está dispuesta a residir en el municipio de Medellín para
desarrollar sus labores como vendedora informal.
9.
En sede de revisión, la accionante
manifestó que el 12 de junio de 2019[7]
solicitó la revocatoria directa de la resolución que negó el permiso de
ocupación temporal del espacio público, al considerar que la decisión de la
administración no era acorde con la realidad pues desconoció que solo se
encontraba de forma temporal en Bello[8].
La entidad, mediante comunicación del 2 de agosto de 2018, resolvió no acceder
a lo solicitado al estimar que no era posible reabrir un debate ya concluido[9].
10. Sobre
la base de lo anterior, pidió al juez de tutela que le ordene a la
Subsecretaría de Espacio Público de Medellín emitir la autorización de
ocupación temporal en el espacio público.
Trámite procesal
11.
Mediante auto del 5 de marzo de 2019[10],
el Juzgado Dieciocho Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de
Medellín avocó el conocimiento de la acción y corrió traslado a la entidad
accionada para que se pronunciara frente a los hechos y pretensiones.
Respuesta
de la entidad accionada
12.
La Subsecretaría
de Espacio Público, a través de la líder de programa de la Unidad de
Aprovechamiento de Espacio Público[11], solicitó negar el amparo invocado
argumentando que no vulneró los derechos fundamentales por cuanto la solicitud
de la accionante fue resuelta conforme al ordenamiento jurídico aplicable. Así
mismo, refirió que la actora no ha sido autorizada para ejercer su actividad
económica en el espacio público y no está registrada como vendedora informal regulada.
Señaló que las condiciones que deben cumplir quienes buscan ser autorizados
como vendedores regulares están consagradas en la Resolución No. 937 de 2017, y
consisten en ser afectado por una obra de intervención pública, superar los
criterios de vulnerabilidad[12],
legalidad[13],
permanencia mínima[14] y
residir en Medellín.
En
relación con este caso indicó que el municipio efectuó una obra pública en el
sector “paseo Bolívar” en el centro
de Medellín, lugar en el que la actora tenía su puesto semi-estacionario, y al
considerar que cumplía el requisito de permanencia mínima, ingresó al proceso
de traslado temporal y al estudio de regularización.
Manifestó
que en el acta de traslado temporal se le informó a la accionante que: i) la
reubicación sería mientras se verificaba el cumplimiento de los requisitos
necesarios para emitir la respectiva autorización de ocupación temporal del
espacio público con venta ambulante; ii) no necesariamente regresaría al
lugar anterior al traslado; y iii) el aval como vendedora informal
regular dependía del cumplimiento de los requisitos establecidos en la
Resolución No. 937 de 2017.
Respecto
del recurso de alzada, informó que fue resuelto por el superior jerárquico, el
Secretario de Seguridad y Convivencia del municipio, que confirmó la negativa,
dando aplicación a las reglas contenidas en el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-.
Por
último, mencionó que la entidad ofrece a las personas que no logran obtener la
autorización como vendedores informales regulares, la posibilidad de realizar
un programa de capacitación y formalización de la economía, en alianza con el Servicio
Nacional de Aprendizaje -SENA-, y una eventual concesión de un crédito por
parte del Banco de las Oportunidades de la Secretaría de Desarrollo Económico con
el propósito de materializar la idea de negocio trabajada durante la formación.
Sentencias
objeto de revisión
Primera instancia[15]
13.
En sentencia del 15 de marzo de 2019, el
Juzgado Dieciocho Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de
Medellín negó la acción de tutela al considerar que la accionada respetó el
debido proceso durante el trámite adelantado, puesto que la negativa a la
autorización para ocupar de forma temporal el espacio público con una venta
ambulante se fundamentó en el incumplimiento de los requisitos establecidos en
la Resolución No. 937 de 2017, además de haber resuelto el recurso de reposición,
sin que se advirtiera ninguna vulneración de los derechos fundamentales.
Impugnación[16]
La accionante
solicitó revocar el fallo y, en su lugar, conceder la acción de tutela. Afirmó
que el a quo desconoció que con la
intervención[17]
y la consecuente reubicación adelantada por el municipio, ingresó al “plan de traslado definitivo” que
exigía cumplir con lo siguiente: i) acatar
a las medidas de amueblamiento; ii)
no tercerizar la atención personal del módulo; iii) velar por las normas de convivencia; y iv) demostrar que antes de finalizar el 2017 ya se encontraba en el
lugar a intervenir[18];
sin que se le hubiere exigido residir en el municipio de Medellín.
Finalmente,
afirmó que desde hace 30 años vive en Medellín, tal como consta en la encuesta
del Sisbén y debido a su precaria situación económica acrecentada por la disminución
en las ventas a consecuencia del traslado ordenado por la administración, tuvo
que irse a vivir donde una familiar en el municipio de Bello, pero desde el mes
de diciembre de 2018 regresó a la ciudad.
Segunda instancia[19]
14.
En sentencia del 9 de mayo de 2019, el
Juzgado Noveno Penal del Circuito de Medellín confirmó la decisión, al estimar
que no existió vulneración de los derechos fundamentales porque la accionada justificó
su determinación en el incumplimiento de la normativa aplicable. Para descartar
la transgresión de la garantía del mínimo vital de la actora, adujo que no ha
sido despojada de su puesto de ventas informales en la carrera 51 con calle 52 de
Medellín y tampoco se ha iniciado en su contra un proceso policivo de
recuperación del espacio público.
Pruebas que
obran en el expediente
15. Las pruebas que obran en el
expediente son las que se relacionan a continuación.
(i) Copia del documento de identidad de la accionante[20].
(ii)
Copia de constancia de consulta de
puntaje en el Sisbén, correspondiente a la actora. En el documento figura un puntaje
de 23.60 y como fecha de corte octubre de 2018[21].
(iii)
Copia de la Gaceta Oficial 4459 del 20 de
julio de 2017 de la Secretaría de Seguridad y Convivencia – Subsecretaría de
Espacio Público, en la que se publicó la Resolución No. JUR00937 del 10 de agosto
de 2017[22].
(iv) Copia del acta de constancia de traslado
temporal del 23 de agosto de 2017 suscrita por la accionante, la líder de
programa de la Subsecretaría de Espacio Público y un representante del Ministerio
Público[23].
(v)
Comunicación expedida por la Subsecretaría de
Espacio Público de Medellín, mediante la cual hace algunas recomendaciones a
tener en cuenta antes, durante y después del traslado[24].
(vi) Copia
del estudio socioeconómico realizado el 6 de julio de 2018 a la señora Alba
Senobia Mazo Aguirre, en el cual consta que la accionante informó residir en
Bello en compañía de su hija Yesica Natalia Mazo de 20 años de edad, su nieto
de 4 años y otro hijo de 17 años de edad. Así mismo, se consignó que la actora
no completó la primara, se dedica al comercio informal con un puesto de “picadura y dulces” y que se encuentra
inscrita en el Sisbén con un puntaje de 23.60[25]. Como
documento anexo figura una copia de una factura del servicio público de electricidad
correspondiente al estrato 2[26].
(vii)
Copia
de la Resolución No. 201850091657 del 3 de diciembre de 2018 proferida por la
Subsecretaría de Espacio Público de Medellín, mediante la cual negó la
autorización temporal de ocupación del espacio público solicitada por la
accionante[27],
al no cumplir el requisito de residir en Medellín, conforme lo expuesto en la
Resolución No. 937 de 2017.[28].
(viii)
Copia del escrito que sustenta el
recurso de reposición instaurado por la actora[29].
(ix) Copia de la Resolución No. 201950009137 de 8
de febrero de 2019, proferida por la Subsecretaría de Espacio Público de
Medellín que resolvió el recurso de reposición promovido por la señora Alba
Senobia Mazo Aguirre[30].
(x)
Copia del formato denominado “Registro de traslado temporal de venteros
informales”[31].
(xi) Copia de formatos de visita de seguimiento de
intervenciones estratégicas[32].
(xii)
Copia de formato de intervención
estratégica del 30 de noviembre de 2018[33].
(xiii) Copia de la solicitud de revocatoria directa de
la Resolución
No. 201850091657 del 3 de diciembre de 2018, radicada por la accionante el
12 de junio de 2019[34]. Junto
al escrito fueron anexadas dos declaraciones extrajuicio. La primera, rendida
por la actora, en la cual manifestó que en el momento en que respondió el
estudio socioeconómico de la Secretaría de Espacio Público, se encontraba de
forma temporal en el hogar de una de sus hijas en el municipio de Bello, y que
desde el mes de diciembre de 2018 reside en Medellín; y la segunda de Edwin de
Jesús Muñoz Posada y Gloria María Muñoz Moreno[35], quienes
expresaron que la accionante hace 25 años se desempeña como vendedora informal,
su estadía en el municipio de Bello fue temporal y que reside en Medellín desde
el mes de diciembre de 2018[36].
(xiv) Comunicación
del 2 de agosto de 2019 de la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín, a
través de la cual negó a la solicitud de la actora consistente en la revocatoria
directa de la Resolución del 3 de diciembre de 2018 que negó la autorización de
uso temporal del espacio público con venta ambulante[37].
Esto, tras indicar que no era posible reabrir un debate ya concluido
Actuaciones
en sede de revisión
16. La Sala de Selección número Nueve de la Corte
Constitucional[38] en
auto del 30 de septiembre de 2019[39],
escogió para revisión el presente asunto y fue repartido a este despacho.
17. En
proveído del 30 de octubre de 2019[40],
el magistrado sustanciador decretó pruebas tendientes a complementar las
razones de juicio necesarias para el estudio del caso objeto de revisión, solicitando
lo siguiente:
18. A la actora
informar el monto y la fuente de sus ingresos mensuales, la capacidad económica
de sus hijos, lugares en los que residió durante el 2018 y en la actualidad. Así
mismo, se indagó respecto de las actuaciones surtidas ante la Subsecretaría de
Espacio Público de Medellín[41].
19. A la
Subsecretaría de Espacio Público de la Alcaldía de Medellín dar razón sobre la
política pública en materia de espacio público que opera en el municipio, así
como allegar copia de la actuación administrativa desarrollada en el caso de la
actora y, por último, expresar si a la fecha se encuentran vendedores informales
en la carrera 51 con calle 52[42].
20. El
día 8 de noviembre de 2019, la accionante
remitió, vía correo electrónico, respuesta a los planteamientos solicitados[43].
Al efecto, aseveró que mensualmente sus ingresos oscilan, aproximadamente, entre
cuatrocientos mil pesos ($400.000) y quinientos mil pesos ($500.000). Expresó
que nunca ha cotizado al sistema pensional y no recibe ayuda económica de sus
hijos ni demás familiares.
Señaló
que sus dos hijos mayores (29 y 25 años de edad) trabajan en el sector de la construcción,
pero uno de ellos se encuentra desempleado. De sus tres hijas, dos son amas de
casa y la restante labora como impulsadora comercial, devengado un salario
mínimo, monto que aporta para el sostenimiento de su grupo familiar conformado
por su pareja e hijo, en el municipio de Bello. Por último, afirmó que su hijo
menor está inscrito en el programa social “familias
en acción”, cumplió 18 años en marzo de este año, y estudia décimo grado,
por lo cual depende económicamente de ella.
Mencionó
que vivió en el municipio de Bello “más o menos”[44]
hasta abril de 2018 en la casa de su hija, debido a la disminución en las
ventas que ocasionó el traslado de su puesto de trabajo; sin embargo, en mayo
de ese año se mudó a Medellín “donde siempre he vivido y continúo viviendo”[45].
En
relación con las actuaciones administrativas adelantadas ante la Subsecretaría
de Espacio Público de Medellín refirió que de forma verbal realizó la solicitud
de autorización para ocupar el espacio público. No recuerda si interpuso el
recurso de apelación ante la negativa de la entidad. Indicó que solicitó la
revocatoria directa del acto, la cual fue resuelta de forma desfavorable el 2
de agosto de 2019.
Expresó
que no acudió a la jurisdicción contenciosa administrativa al carecer de los
recursos económicos necesarios. Así mismo, afirmó que en sus 25 años como
vendedora informal no solicitó ningún permiso para realizar ventas en el
espacio público. Finalmente, sostuvo que en la actualidad se encuentra en el
lugar donde fue reubicada, y que en el sector en el cual realizaba sus labores
inicialmente hay vendedores regulares e irregulares.
21. El 13
de noviembre de 2019, vía correo electrónico, la Subsecretaría de Espacio
Público de Medellín[46]
allegó escrito informando que el Plan de Desarrollo Municipal 2016-2019,
denominado “Medellín cuenta con vos”, contempló el proyecto Plan Urbano
Ambiental del Centro, en el cual se dispuso la intervención “Paseo Bolívar”, por lo cual fue
necesario el traslado temporal de los vendedores ubicados en ese sector. En
razón de lo anterior, la entidad profirió la Resolución No. 937 de 2017 que estableció
los requisitos para la regularización de los vendedores informales
(vulnerabilidad, legalidad, permanencia mínima, ente otros).
Aseveró
que una vez concluye la intervención y tras verificar el cumplimiento de los
requisitos de la Resolución No. 937 de 2017, se regula la actividad económica
de los vendedores informales, mediante autorización de ocupación del espacio
público por el término de un año, definiendo el lugar de los puestos de venta
conforme la renovación del espacio público.
Señaló
que la accionante no registra como vendedora autorizada para ejercer actividad
económica en el espacio público. Respecto de la actuación administrativa
adelantada adujo que si bien hizo parte del proceso de intervención “Paseo Bolívar” y por razón de ello fue trasladada
temporalmente a otro lugar, no superó el estudio de los requisitos, específicamente
el referido a residir en Medellín, pues en el estudio socioeconómico que se le efectúo
el 9 de junio de 2018 la actora indicó residir en Bello, por consiguiente, no
era posible acceder a su solicitud de regulación.
De
otra parte, agregó que en la actualidad continúa la suspensión general de la
regulación de vendedores informales iniciada en el 2011, por lo cual solo son
objeto de estudio las solicitudes que presentan quienes hayan resultado
involucrados en las intervenciones adelantadas por la administración.
Mencionó
que en el sector “Paseo Bolívar” fueron
registrados 798 vendedores ambulantes, de los cuales 504 suscribieron acta de
traslado temporal. Precisó que en el 2018 fueron emitidas 342 resoluciones de
autorización de uso del espacio público con venta informal, de las cuales 292
fueron favorables y 50 negadas. En 2019 fueron autorizados 98 vendedores y a 64
personas se les negó la regularización.
Por
último, refirió que el municipio ofrece a las personas que no logran obtener el
permiso de uso temporal del espacio público con venta informal la posibilidad
de realizar un curso de 40 horas, que tiene por objetivo la “identificación de ideas y formulación de
plan de negocios, en el cual los asistentes reciben todos los implementos
básicos de enseñanza y alimentación durante las jornadas. Una vez se obtiene la
certificación, la persona es remitida al Banco de las oportunidades, adscrito a
la Secretaría de Desarrollo Económico, para que sea analizada la propuesta
trabajada durante el curso, con la finalidad de obtener un crédito que
contribuya a su materialización.
II. CONSIDERACIONES
1.
Esta Sala es competente para revisar los fallos objeto de discusión, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política y 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.
Planteamiento del caso y problema jurídico
2. La señora Alba Senobia Mazo Aguirre adujo que hace 25
años se desempeña como vendedora informal en el municipio de Medellín, labor de
la que obtiene los medios económicos que le permiten subsistir. Expresó que en
agosto de 2017 fue trasladada de su lugar habitual de trabajo debido a una obra
pública adelantada por la administración.
Con posterioridad al traslado, la Subsecretaría de
Espacio Público examinó el cumplimiento de las exigencias para reconocer a la
señora Mazo Aguirre como vendedora informal regular. Mediante Resolución del 3
de diciembre de 2018, la entidad negó la autorización para ocupar de forma
temporal el espacio público con venta informal al considerar que no cumplía con
el requisito de residir en Medellín, teniendo en cuenta lo consignado en la
encuesta socioeconómica efectuada el 9 de julio de 2018, en la que indicó vivir
en el municipio de Bello.
La interesada promovió el recurso de reposición,
indicando que en el momento en que respondió la encuesta se encontraba viviendo
de forma temporal con una de sus hijas, además, manifestó que en los próximos
meses regresaría a Medellín. La entidad confirmó la negativa.
En consecuencia, la accionante instauró acción de tutela
que fue negada por los jueces de instancia al estimar que la accionada no actuó
de forma irregular, pues su decisión se basó en la normativa aplicable. De
forma posterior a los fallos de amparo constitucional la actora solicitó la
revocatoria directa del acto administrativo que resolvió de forma desfavorable
el permiso de uso del espacio público, la cual tampoco prosperó.
3.
Con base en lo
anterior, le corresponde a la Sala Octava de Revisión determinar los siguientes
problemas jurídicos: i) establecer si
la acción de tutela es procedente para contrariar una situación jurídica
plasmada en un acto administrativo; en caso de superarse lo anterior, tendrá
que establecer si ii) ¿la Secretaría de Espacio Público de
Medellín vulneró el derecho al debido proceso de la señora Alba Senobia Mazo
Aguirre al no reponer el acto administrativo mediante el cual no accedió al
permiso de uso temporal del espacio público con venta informal, a pesar que la
accionante indicó que se superó la situación que fundamentó la negativa?
4.
Con el fin de desarrollar estos interrogantes, la
Corte abordará el estudio de los siguientes temas: i) procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos
de carácter particular; ii) el deber
del Estado de proteger el espacio público y la especial protección
constitucional otorgada a los vendedores informales; iii) el derecho al debido proceso administrativo; y
vi) análisis del caso concreto.
Procedencia
excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos de carácter
particular y concreto
5. El artículo 86
de la Constitución Política establece que toda persona podrá acudir a la acción
de tutela para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales,
cuando resulten vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o los particulares
en los casos de ley.
6. Conforme a la
naturaleza subsidiaria que caracteriza a este instrumento, para que proceda es
necesario que el interesado haya agotado los medios de defensa judiciales que
tenía a su alcance, a menos que estos no sean idóneos o eficaces[47], pues en este
caso la protección será definitiva. De igual manera, podrá invocarse como
mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable,
situación en la cual la protección tendrá lugar hasta que el juez natural
adopte la decisión que corresponda.
Además de la subsidiariedad, otros requisitos formales
que integran el examen de procedibilidad de la acción de tutela son la
legitimidad por activa y por pasiva, y la inmediatez.
7. Respecto de la legitimación por activa, se exige que
quien promueva el mecanismo de tutela sea el titular de los derechos
conculcados o un tercero que actúe en su representación, debidamente acreditado
para tal fin; en cambio, la legitimación por pasiva hace alusión a la autoridad
o el particular contra quien va dirigido el amparo, en tanto se estima como
responsable de la vulneración o amenaza de las prerrogativas constitucionales.
8. En
cuanto a la inmediatez, la jurisprudencia constitucional ha establecido que su
interposición debe hacerse dentro de un plazo oportuno y justo[48], contado a
partir del momento en que ocurre la situación transgresora o amenazante de los derechos
fundamentales, en tanto acudir a la acción tutela después de haber transcurrido
un tiempo considerable desnaturalizaría su esencia y finalidad, además de
generar inseguridad jurídica.
9. De
otro lado, en los casos en lo que se pretende controvertir un acto
administrativo la procedencia de la acción de tutela es excepcional, por cuanto
no es el mecanismo principal para debatirlos, además de estar revestidos por
una presunción de legalidad[49].
No obstante, como atrás se indicó, la procedencia de la acción de tutela frente a actuaciones de la administración se
habilita en los casos en los cuales la vía contencioso administrativa no es idónea
o eficaz para remediar la vulneración alegada[50].
10. En
conclusión, aun cuando el legislador estableció la jurisdicción contenciosa
administrativa como la vía principal para debatir las controversias que se
susciten entre la administración y los asociados, en casos excepcionales se
habilita la competencia excepcional del juez de tutela, particularmente cuando
se pretenda evitar el acaecimiento de un perjuicio irremediable o cuando ese
mecanismo ordinario no resulta idóneo o eficaz para conjurar la vulneración de
derechos fundamentales.
Deber del Estado velar por la
protección del espacio público. Especial protección constitucional otorgada a
los vendedores informales. Reiteración jurisprudencial
11. El
artículo 82 de la Constitución consagra el deber del Estado de velar por la
protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso
común. La Corte ha señalado que el concepto “espacio público” engloba: i)
los escenarios para la recreación pública, activa o pasiva (estadios, parques y
zonas verdes, entre otras); ii) las franjas de
retiro de las edificaciones sobre las vías, es decir, andenes o demás espacios
peatonales; iii) las áreas para la preservación de las obras de interés
público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y
artísticos, para la conservación y preservación del paisaje; iv) en
general, todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el
interés colectivo sea manifiesto y que constituyen, por consiguiente, zonas
para el uso o el disfrute colectivo; entre otros[51].
Así, es fácil
comprender la importancia que el constituyente advirtió en proteger el espacio público
al estar relacionado con el desarrollo físico y emocional de las personas, además
de constituir un escenario propicio para la libertad de expresión, en cuanto a
la realización de manifestaciones artísticas, deportivas o de ocio, las cuales,
a su vez, permiten una sana interacción entre los integrantes de la comunidad y
el fomento de la calidad de vida[52].
12. Para cumplir el mandato del artículo 82 superior,
la Constitución asignó a las autoridades administrativas municipales, concejos
y alcaldes, la competencia para regular los aspectos esenciales y protección
del espacio público. Así, el artículo 313 establece que los concejos
municipales son competentes para reglamentar los usos del suelo (núm. 7) y el
artículo 315 consagra que los alcaldes tienen la obligación de acatar y hacer
cumplir el ordenamiento jurídico, integrado por las normas que expida el
concejo municipal, lo que implica que deben hacer cumplir “las normas
relativas a la protección y acceso al espacio público”[53].
13. No
obstante la relevancia y justificación de velar por el espacio público, el
deber del Estado en algunas ocasiones entra en tensión con otras prerrogativas
de rango constitucional, entre ellas, el artículo 25 que consagra la protección
al derecho al trabajo y el artículo 26 que establece la libertad de profesión u
oficio. Por ejemplo, cuando quienes se dedican al comercio informal en dicho
entorno resultan afectados con las medidas de recuperación del espacio público[54].
En múltiples
oportunidades la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado frente a casos
en los que se contraponen estos intereses, por un lado, la protección del
espacio público y, por el otro, los derechos de los vendedores informales[55].
A continuación se hará una aproximación al fenómeno de la informalidad laboral y
los aspectos que deben ser considerados al momento de resolver las controversias
que surjan con ocasión de la recuperación del espacio público.
14. La
Corte ha expresado que el sector informal es aquel en el que no opera una
relación salarial, ni se garantiza la estabilidad laboral al no contar con la
protección propia de la seguridad social, en cambio, es un ámbito en el cual
priman las cualidades individuales, donde las oportunidades son inciertas, los
ingresos fluctuantes y se presenta una alta movilidad social[56].
15. Estas
características no han pasado desapercibidas para este Tribunal que, atendiendo
las condiciones de vulnerabilidad en la que se encuentran la mayoría de los
vendedores informales -quienes se han visto impulsados a estas actividades
debido a la falta de oportunidades académicas o laborales, sumado a la escasez
de recursos económicos-, ha determinado que requieren una mayor protección por
parte del Estado de acuerdo con la cláusula de igualdad material contenida en
el artículo 13 superior, la cual impone al Estado promover condiciones para que
la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas afirmativas a favor de grupos
discriminados o marginados. Por ello han sido considerados sujetos de especial
protección[57].
16. Esta
Corporación recientemente sostuvo que la protección de los derechos de los
trabajadores informales no se limita a su reubicación en otro lugar donde pueda
ser nuevamente objeto de desalojo, por el contrario, el Estado asume la cargar
de localizarlo en un sitio que le permita el desarrollo de su actividad en
similares condiciones[58].
Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha precisado que las políticas
públicas que en materia de espacio público adelante la administración además de
procurar la reubicación de los trabajadores informales también pueden ofrecer
programas que conduzcan a la vinculación laboral en condiciones dignas[59].
17. De
otra parte, ha realizado una distinción entre los miembros del sector informal,
a partir de la manera como efectúan sus labores comerciales[60].
Así, ha hecho alusión a vendedores informales: i) estacionarios[61];
ii) semi-estacionarios[62];
y iii) ambulantes[63].
Esta diferenciación también tiene el propósito de contribuir en la focalización
de destinatarios de políticas públicas.
18. Valga
mencionar que la jurisprudencia constitucional también ha establecido unas
reglas encaminadas a proteger a los vendedores informales que se ven afectados
cuando la administración de forma sorpresiva o drástica adopta medidas que
imposibilitan o dificultan la continuidad de sus labores en las mismas
condiciones en que las venían realizando de tiempo atrás. Estos parámetros de
protección se instituyen en el principio de confianza legítima, cuyas pautas
deben ser analizadas de acuerdo a las particularidades de cada caso[64].
19. En conclusión, el deber del Estado de velar por el espacio
pùblico no es justificación para que afecte de forma desproporcionada o abusiva
los derechos de los vendodores informales, quienes son sujetos de especial
protección constitucional dadas las circunstancias de debilidad o desprotección
en las que se encuentran. Por lo cual, ante los conflictos que puedan
presentarse, la Corte ha indicado que la administración debe procurar por
desarrollar políticas públicas que ofrezcan alternaticas económicas adecuadas a
quienes resulten afectados en los procesos de recuperación del espacio público.
Derecho fundamental al debido proceso
administrativo. Reiteración jurisprudencial
20. La
Constitución Política consagra en el artículo 29 el derecho al debido proceso,
estableciendo que su aplicación tendrá lugar en toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas. Esta prerrogativa está orientada a garantizar que
la función pública se encauce en la materialización de los fines del Estado,
entre ellos, velar por la efectividad de los principios, derechos y deberes y
la vigencia de un orden justo.
Además,
se erige como un instrumento de protección de los asociados ante cualquier
abuso o arbitrariedad en la que incurra la administración. Así, la jurisprudencia constitucional ha definido el debido proceso como el
acatamiento de las formas propias de cada juicio[65].
21. La Corte ha
señalado[66]
que hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo, entre
otros, los derechos a: i) ser oído; ii) la notificación oportuna y de conformidad con la ley; iii) que la actuación se surta sin
dilaciones injustificadas; iv) participar en el trámite desde
su inicio hasta su culminación; v)
que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de
las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico; vi) gozar de
la presunción de inocencia; vii) al
ejercicio del derecho de defensa y contradicción; viii) solicitar, aportar y controvertir pruebas; y ix) impugnar las decisiones y a promover
la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso[67].
22. Así
mismo, la jurisprudencia constitucional ha señalado que uno de los elementos
que integran al debido proceso es la correcta motivación de los actos[68].
Esta Corporación ha expresado que
este deber se fundamenta en: i) la cláusula del Estado de social de derecho; ii) el principio democrático; y iii) el principio de publicidad, entre
otros, los cuales “garantizan que los
particulares tengan la posibilidad de contradecir las decisiones de los entes
públicos ante las vías gubernativa y judicial, evitando de esta forma la
configuración de actos de abuso de poder”[69].
23. En
conclusión, el debido proceso constituye una garantía que limita los poderes
del Estado y propende por la protección de los derechos de los asociados, entre
ellos, el de defensa y contradicción. De igual forma, establece ciertos deberes
para las autoridades, por ejemplo, acatar las formas previstas en el
ordenamiento jurídico, motivar suficientemente sus actos y decidir teniendo en
cuenta las pruebas existentes.
Caso concreto
Análisis
de los requisitos de procedencia de la acción de tutela
(i) Legitimación
por activa y por pasiva
24. la Sala encuentra que se satisface este requisito
por activa, en tanto que la accionante promovió en nombre propio el recurso de
amparo al estimar vulnerados sus derechos fundamentales; y por pasiva, la acción fue dirigida contra la
Subsecretaría de Espacio público de Medellín, entidad que le negó el permiso de
uso del espacio público.
(ii) Inmediatez
25. A juicio de
la Sala, este presupuesto también se encuentra satisfecho en la medida que
entre la última actuación administrativa de la Subsecretaría de Espacio Público
de Medellín y la interposición del mecanismo de amparo, transcurrió
aproximadamente un mes.
Al efecto,
recuérdese que, mediante resolución del 3 de diciembre de 2018, la accionada
negó la solicitud consistente en obtener el permiso temporal para ocupar el
espacio público con ventas informales, decisión que fue recurrida. El recurso
de reposición fue resuelto de forma desfavorable a través de acto
administrativo del 8 de febrero de 2019, situación que motivó que la señora
Aguirre Mazo acudiera el 5 de marzo de 2019 a interponer la acción de tutela de
la referencia.
De igual
forma, valga referir que el 12 de junio de 2019 (una vez proferidos los fallos
de tutela de primera y segunda instancia), la accionante solicitó la
revocatoria directa de la resolución del 3 de diciembre de 2018, petición que fue atendida el 2 de agosto de 2019 por la
Secretaría de Espacio Público de Medellín de forma desfavorable.
(iii) Subsidiariedad
26. Aunque el
ordenamiento jurídico consagra una vía ordinaria para controvertir actos
administrativos, mediante el ejercicio de diferentes medios de control, entre
ellos el de nulidad y restablecimiento del derecho frente a actos de carácter particular,
este camino de cara a la situación de la accionante no resulta eficaz por las
siguientes razones:
i) La situación
socioeconómica de la accionante permite establecer que no está en condición de
aguardar el tiempo que requiere la adopción de la decisión de fondo de la jurisdicción
administrativa. Al efecto, recuérdese que los ingresos mensuales de la actora
no superan el salario mínimo, no recibe ningún apoyo económico por parte de sus
familiares ni cuenta con una fuente de ingreso distinta a la producida por sus
ventas informales. Así mismo, no está cubierta por el sistema de seguridad
social, se encuentra afiliada al régimen subsidiado de salud, por lo cual ante
un decaimiento en la salud o una situación incapacitante no tendría derecho a
los auxilios económicos que permiten contrarrestar los efectos de no poder
trabajar.
ii) Si bien podría refutarse que la vía ordinaria
sí es eficaz, en tanto la jurisdicción contenciosa administrativa admite el decreto
de medidas cautelares, debe tenerse en cuenta que aun cuando la accionante
acudiera al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y
solicitara la suspensión del acto administrativo que le negó el permiso para
usar el espacio público como vendedora, esto no tendría la virtualidad de
autorizarla para ejercer esa actividad de forma regular, desvirtuándose así la
idoneidad y eficacia del mecanismo ordinario.
Este juicio también
es predicable de las demás clases de medidas cautelares establecidas en el CPACA:
(i) ordenar que se mantenga una situación
o regresarla a su estado inicial; ii)
suspender un procedimiento o actuación administrativa; iii) ordenar la adopción de una decisión administrativa; y iv)
impartir órdenes de hacer o no hacer a las partes litigiosas); en tanto no se cumpliría
lo establecido en el artículo 231 idem, que
exige como presupuesto de las anteriores medidas que se evite la ocurrencia de
un perjuicio irremediable o la existencia de motivos que permitan considerar
que de no otorgarse los efectos de la eventual sentencia serían nugatorios,
entre otros. Sobre estos dos parámetros, la autoridad judicial podría
considerar que no se satisfacen ante la posibilidad de la accionante de continuar con
sus ventas informales sin el permiso de la autoridad como lo ha venido
haciendo.
iii)
Conforme la jurisprudencia constitucional, la
accionante es un sujeto de especial protección dadas las circunstancias de
vulnerabilidad en las que se encuentran los vendedores informales, lo cual se
puede advertir en el primer punto recién mencionado.
27. Por
consiguiente, se satisface el requisito de subsidiariedad y, en general, el examen
de procedibilidad. En esa medida, la Sala pasará al estudio de fondo. Por
tanto, la sala pasará al análisis de fondo que el caso amerita.
Análisis de fondo de la
vulneración a los derechos fundamentales de la señora Alba Senobia Mazo Aguirre
28.
De manera preliminar, la Sala considera
oportuno precisar que si bien la accionante consideró que le fueron vulnerados
diferentes de derechos fundamentales entre los cuales no citó el derecho al
debido proceso, tal circunstancia no es óbice para el análisis que la Sala
estime consecuente a la luz de las particularidades que rodean el caso objeto
de estudio. Situación encuentra sustento en el artículo 228 constitucional que
consagra los principios de autonomía e independencia judicial.
29.
Conforme lo acreditado en el expediente,
para que las personas que efectúan ventas informales en Medellín sean
autorizados por la administración para realizar estas labores de forma regular,
en otras palabras de manera “regulada”,
deben satisfacer las siguientes condiciones: i) ser afectados por una obra pública; ii) cumplir con los criterios de temporalidad o permanencia,
vulnerabilidad y legalidad; y iii)
residir en Medellín.
30.
En ese sentido, la Subsecretaría de
Espacio Público de Medellín negó la solicitud al considerar que no se cumplía
con el requisito de residencia. La actora se opuso a esta decisión, argumentado
que su estadía en Bello fue temporal pues su domicilio habitual ha sido
Medellín, donde indicó vivir en la actualidad. Esta circunstancia la puso de
presente mediante el recurso de reposición, además de manifestar que a partir
del 6 de diciembre de 2018 regresaría a Medellín. Sin embargo, la entidad
ratificó su decisión reiterando las razones que sustentaron el acto
administrativo que dio origen a la reclamación. Posteriormente, la accionante solicitó
la revocatoria directa del acto administrativo que no accedió autorizarla como
vendedora regular, sin obtener un resultado favorable.
31.
Tras analizar los actos mediante los
cuales la accionada resolvió la autorización de uso del espacio público[70], el
recurso de reposición[71] y
la petición de revocatoria directa[72], se
advierte que la única razón para no acceder a la petición consistió en el hecho
de que el estudio socioeconómico realizado a la accionante el 6 de junio de
2018, estableciera que su lugar de residencia fuera Bello, sin que en la
reclamación administrativa hiciera alusión a las razones expuestas por la
actora relacionadas con la superación de las circunstancias que fundamentaron
en su momento la decisión adversa a sus intereses.
32.
Para la Sala la actuación de la entidad
vulneró el derecho al debido proceso de la accionante al no atender las razones
que ofreció en torno al incumplimiento reprochado y, en todo caso, respecto a
la superación del mismo, configurándose así una falta al deber de motivar las
decisiones. Esta situación se evidencia tanto en la resolución del 8 de febrero
de 2019 que resolvió el recurso de reposición, y en la comunicación del 2 de agosto
de 2019 en la cual no accedió a la revocatoria directa.
33. Así
mismo, según lo establecido en los artículos 4º y 43 del CPACA, el inicio de
las actuaciones administrativas tiene lugar cuando, mediante el derecho de
petición, se solicita la intervención de la administración o cuando esta actúa en
cumplimiento de un deber legal o de forma oficiosa; y finaliza con el acto que decide
directa o indirectamente el fondo del asunto.
En
este sentido, debe considerarse que antes de que se resolviera el recurso de
reposición la accionante indicó haber superado la situación que fundamentó la
negativa del permiso temporal, sin embargo, esta circunstancia no fue tenida en
cuenta por la accionada, por lo cual, si bien adoptó una decisión formal no
resolvió el fondo del asunto. Por consiguiente, es necesario corregir la
actuación administrativa iniciada y no ordenar el comienzo de una nueva.
34.
En consecuencia, la forma de restablecer
el derecho vulnerado consiste en valorar las razones ofrecidas durante el
trámite, sin que ello signifique que se tenga que acceder a las pretensiones,
pues basta con brindar una respuesta de fondo que atienda los extremos de la
controversia.
35.
Por otro lado, la determinación de la
administración también transgredió el derecho fundamental al trabajo de la
actora, lo cual, de suyo, afectó su prerrogativa al mínimo vital, teniendo en
cuenta que los ingresos que permiten su subsistencia se derivan del producto de
las ventas informales que a diario lleva cabo. En este orden, la vulneración
del derecho al trabajo se dio al limitar la oportunidad de ejercer su labor de
forma regular, es decir, portando los permisos correspondientes que facilitan atender
los requerimientos de las autoridades encargadas de velar por el orden o el
espacio público.
Así
las cosas, ostentar la calidad de vendedor informal regular constituye un progreso en el ejercicio propio de tal
quehacer, por cuanto portar las credenciales proferidas por las autoridades en
la materia representa un mejor entendimiento y coordinación en la relación con
la administración. En ese sentido, esta última se beneficia al poder efectuar
mayor control y vigilancia sobre el comercio informal y, además, el vendedor se
favorece al saber que sus labores cuentan con las autorizaciones necesarias, de
ahí que no sea amonestado por su ejercicio, siempre y cuando se desarrollen dentro
de los límites y condiciones establecidas previamente por la institución.
36. En
relación con la transgresión al mínimo vital, debe recordarse que la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que la protección de la legislación
comercial en el ámbito del derecho privado, aplicable a las empresas y
comerciantes, se extiende “de manera
análoga a los vendedores informales, pues estos también ‘desarrollan
clientelas, acreditan sus servicios y productos y establecen dinámicas
comerciales equivalentes a las de las empresas que atienden al público’”[73].
Al
efecto, la accionante afirmó que sus ventas disminuyeron a consecuencia del traslado
ordenado por la administración, afirmación que fue reiterada en sede de
revisión. En el memorial remitido a la Corte, adujo: “antes trabajaba bajo el viaducto del metro, allí recibía la sombra,
pero en el Casino no tenía sombra y el estar expuesta al sol y el agua (sic) me
hacía mucho daño porque sufro de la presión, entonces tenía que abrir el puesto
al finalizar la tarde y no lograba vender casi nada, y los clientes del
anterior puesto se perdieron (…)”[74].
En
suma, al trasladarla de lugar y, posteriormente, negarle el permiso de uso del
espacio público, la entidad terminó impidiéndole ejercer su actividad comercial
de forma regular y en el lugar habitual, lo que derivó en una diminución de sus
ingresos que afectó el mínimo vital.
37.
Así las cosas, con base en las
anteriores premisas y considerando la situación de vulnerabilidad en la que se
encuentra la actora (ver supra 21), aunado
a ser un sujeto de especial protección constitucional, la Sala verificará el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la Resolución No. 937 de 2017
para acceder a la autorización temporal de ocupación del espacio público con una
venta informal, ya que esto fue lo pretendido por la accionante ante la
accionada y el objeto de sus pretensiones en sede de tutela. En consecuencia,
en caso de encontrarlos satisfechos, se ordenará el otorgamiento del respectivo
permiso.
(i)
Afectación por obra pública y (ii) permanencia
El cumplimiento
de los requisitos de afectación por obra pública y el de permanencia son
manifiestos, pues de otro modo la accionada no hubiera dispuesto el traslado de
la accionante, situación que está acreditada en el expediente.
(iii)
Vulnerabilidad
Según
fue señalado por la accionada, el criterio de vulnerabilidad consiste, esencialmente, en “la carencia de recursos y oportunidades que permiten suplir las
necesidades básicas insatisfechas de las personas”[75].
En ese sentido, resulta pertinente mencionar lo expuesto por la actora en
sede de revisión, al indicar que i) sus
ingresos oscilan entre cuatrocientos mil pesos ($400.000) y quinientos mil
pesos ($500.000), monto que no alcanza a cubrir el salario mínimo; ii) hace parte de la población afiliada
al régimen subsidiado de salud; iii) no
recibe ningún apoyo económico por parte de sus familiares; iv) la fuente de sus ingresos se concreta en sus labores de ventas
informales; y v) no acudió a la vía
ordinaria al no contar con los recursos económicos suficientes.
Además,
es sujeto de especial protección constitucional en consideración a las circunstancias
de debilidad que usualmente conlleva el desenvolverse en el sector informal de
la economía. Por consiguiente, estas razones son suficientes para que la Sala
considere satisfecho la condición de vulnerabilidad.
(iv)
Legalidad
El
presupuesto de legalidad también se cumple, pues en los formatos de “visita de seguimiento [de] intervenciones
estratégicas” allegados por la entidad en sede de revisión, no se advierte
ninguna anotación que permita establecer una infracción de los deberes de la
actividad económica informal, entre ellos atender las normas de orden público y
la prohibición de contrabando[76].
(v)
Residencia
Frente al requisito de
residencia, valga recordar que la accionante hizo alusión al hecho de residir
de Medellín en las siguientes oportunidades: i) en el recurso de reposición; ii)
en el escrito de tutela; iii) en la
solicitud de revocatoria directa; y iv)
en sede de revisión. En este punto es necesario hacer énfasis en las razones ofrecidas
y pruebas aportadas en la solicitud de revocatoria directa, escenario en el que
la actora mencionó que la situación que motivó la negativa inicial de obtener
el permiso temporal del espacio público se había superado incluso antes de
proferir el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición.
Para acreditar esta situación,
anexó a su solicitud dos declaraciones extrajuicio rendidas el 15 de mayo de
2019, rendidas por ella y Edwin de Jesús Muñoz Posada y Gloria María Muñoz
Moreno, quienes expresaron, bajo la gravedad de juramento, que la estancia de
la actora en Bello fue temporal y que desde el mes de diciembre de 2018 reside
en Medellín[77].
38. En
suma, las anteriores manifestaciones deben ser consideradas como válidas, más
aún cuando no fueron negadas o controvertidas por la accionada, pues,
reitérese, solo se refirió al lugar de residencia señalado en el estudio
socioeconómico. Por consiguiente, al verificarse el cumplimiento de los
requisitos establecidos para acceder al permiso que acredita la condición de
vendedor informal regular, debe ser concedido a la accionante. Lo anterior, sin
perjuicio de los efectos temporales de la autorización, pues conforme lo
establecido en la Resolución No. 937 de 2017, su vigencia es de un año, por lo
cual, una vez finalice este término, la persona interesada deberá adelantar
nuevamente el trámite de verificación.
39. En conclusión,
al hallar vulnerados los derechos fundamentales al trabajo, mínimo vital y debido
proceso administrativo de la accionante, la Sala revocará el fallo de segunda
instancia y, en su lugar, concederá el amparo constitucional. En consecuencia,
se ordenará dejar sin efectos la
Resolución No. 201950009137 del 8 de febrero de 2019, mediante la cual la
Subsecretaría de Espacio Público de Medellín resolvió el recurso de reposición
interpuesto en contra de la Resolución No. 201850091657 del 3 de diciembre de
2018 y, en su lugar, ordenarle a esa
entidad emitir un nuevo acto administrativo a través del cual acceda a la
autorización temporal de ocupación del espacio público con venta informal solicitada
por la actora. El lugar de reubicación será determinado por la administración a
partir de las posibilidades del espacio público y las normas que regulen la
materia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida el 9 de mayo de 2019 por el Juzgado
Noveno Penal del Circuito de Medellín, en segunda instancia, que negó el amparo
y, en su lugar, CONCEDER la
protección de los derechos fundamentales al trabajo, mínimo vital y debido
proceso administrativo de la señora Alba Senobia Mazo Aguirre, por las razones
expuestas en esta providencia.
Segundo.- DEJAR SIN EFECTOS la Resolución No. 201950009137
del 8 de febrero de 2019 de la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín,
mediante la cual resolvió no reponer la Resolución No.201850091657 del 3 de
diciembre de 2018, conforme la parte motiva de esta decisión.
Tercero.- ORDENAR a la
Subsecretaría de Espacio Público de Medellín que, en el término de cinco (5) días hábiles contados a partir de
la notificación de esta decisión, PROFIERA
un nuevo acto administrativo mediante el cual acceda a la autorización
temporal de ocupación del espacio público con venta informal solicitada por la
señora Alba Senobia Mazo Aguirre. El lugar de reubicación será determinado por
la administración a partir de las posibilidades del espacio público y las
normas que regulen la materia. Lo anterior, conforme las razones expuestas en
esta sentencia.
Tercero.- LÍBRENSE por
Secretaría General las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto
Estatutario 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y
cúmplase.
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA T-090/20
ACCION
DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Es inapropiado ordenar a la Subsecretaría de Espacio
Público proferir un nuevo acto administrativo en el que “acceda”
automáticamente a la autorización temporal de ocupación de espacio público
(Salvamento parcial de voto)
Es procedente conceder el
amparo del derecho fundamental al debido proceso administrativo y, por tanto,
ordenar a la entidad accionada que profiera un nuevo acto
administrativo en el que, a partir de una nueva verificación de las
condiciones socioeconómicas de la accionante, determine si cumple o no con la
totalidad de los requisitos previstos en la Resolución No. 937 de
2017. Solo en la medida en que la autoridad administrativa verifique
fácticamente si la actora reside en Medellín, es posible determinar si cumple o
no con la totalidad de los requisitos para acceder al permiso de ocupación
temporal de espacio público. Por esta razón, es inapropiado que la Sala ordene
a la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín proferir un nuevo acto
administrativo en el que “acceda” automáticamente a la autorización temporal de
ocupación de espacio público con venta informal
Referencia: permiso
temporal de ocupación de espacio público
Expediente: T-7.591.259
Magistrado
sustanciador:
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
1.
Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de
esta Sala de Revisión, suscribo el presente salvamento parcial de voto en
relación con la sentencia de la referencia, por medio de la cual se ordenó a la
Subsecretaría de Espacio Público de Medellín proferir un nuevo acto
administrativo mediante el cual “accediera”
a la autorización temporal de ocupación de espacio público con venta informal,
solicitada por Alba Senobia Mazo Aguirre. Aunque considero procedente conceder
el amparo del derecho fundamental al debido proceso administrativo, no comparto
la decisión adoptada mayoritariamente por la Sala en el resolutivo tercero.
Esto es así, por dos razones. Primero, esta Sala no es competente para
verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Resolución No.
937 de 2017. Dicha competencia corresponde a la autoridad administrativa.
Segundo, en todo caso, considero que a partir de las pruebas que obran en el
plenario no es posible concluir que la accionante tenía su residencia en
Medellín y, por tanto, cumplía con la totalidad de los requisitos previstos en
la Resolución No. 937 de 2017. Solo a partir de la verificación fáctica de las
pruebas allegadas en el trámite administrativo era posible concluir que la
actora sí tenía su residencia en Medellín.
2.
Para la Sala, las afirmaciones de la accionante
entorno a su lugar de residencia son suficientes para acreditar el cumplimiento
de este requisito. Sin embargo, en mi criterio, tales afirmaciones son
insuficientes para concluir de manera inequívoca que la accionante residía en
Medellín. Para este propósito era necesario que la autoridad administrativa
verificara fácticamente si lo dicho por ella era cierto o no, pues, de las pruebas
que obran en el expediente no se sigue que residiera en Medellín. De acuerdo
con las pruebas que obran en el expediente, durante el trámite administrativo,
la actora (i) se encontraba viviendo
temporalmente en el municipio de Bello, Antioquia, y, por tanto, (ii) se comprometió a trasladar su
residencia nuevamente a Medellín, a fin de cumplir con la totalidad de los
requisitos. Además, solo hasta el 15 de mayo de 2019, fecha posterior al
trámite administrativo, la actora allegó dos declaraciones extra juicio en las
que se afirmaba que, desde el mes de diciembre de 2018, se había trasladado a
Medellín.
3.
Con
todo, considero que la entidad accionada debió valorar las afirmaciones de la
accionante en el trámite administrativo. Dicha omisión desconoció las garantías
del debido proceso administrativo de la actora, pues, como se advirtió, para
negar el permiso de ocupación temporal, la entidad accionada debía verificar,
en concreto, si lo dicho por ella en el trámite administrativo, era cierto o
no.
4.
Habida cuenta de lo anterior, considero que en este
caso es procedente conceder el amparo del derecho fundamental al debido proceso
administrativo y, por tanto, ordenar a la entidad accionada que profiera un
nuevo acto administrativo en el que, a partir de una nueva verificación de
las condiciones socioeconómicas de la accionante, determine si cumple o no con
la totalidad de los requisitos previstos en la Resolución No. 937 de 2017. Solo en
la medida en que la autoridad administrativa verifique fácticamente si la
actora reside en Medellín, es posible determinar si cumple o no con la
totalidad de los requisitos para acceder al permiso de ocupación temporal de
espacio público. Por esta razón, es inapropiado que la Sala ordene a la
Subsecretaría de Espacio Público de Medellín proferir un nuevo acto
administrativo en el que “acceda”
automáticamente a la autorización temporal de ocupación de espacio público con
venta informal.
Fecha ut
supra,
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] Con la finalidad de
facilitar el entendimiento del caso la narración de los hechos fue
complementada con los documentos que obran en el expediente.
[2] Conforme a la
clasificación realizada por la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín.
[3] La
accionante no expresó en qué fecha radicó la solicitud ante la Subsecretaría de
Espacio Público de Medellín.
[4] Resolución 937 de
2017 De la subsecretaría de Espacio Público del Municipio de Medellín, “[p]or medio de la cual se establecen las
condiciones para regular las ventas informales en el espacio público de la
ciudad de Medellín y se deroga la Resolución 002 de 2011”.
[5] Cuaderno de primera y
segunda instancia, folio 13.
[6] Idem, folio
2 vuelto.
[7] La solicitud de
revocatoria directa y su consecuente respuesta, son posteriores a los fallos de
tutela de primera y segunda instancia.
[8] Cuaderno de
la Corte, folios 32 a 33 vuelto.
[9] Cuaderno de
la Corte, folios 29 a 31.
[10] Cuaderno de
primera y segunda instancia, folio 18.
[11] Cuaderno de
primera y segunda instancia, folios 20 a 28.
[12] Criterio de vulnerabilidad: “entendido como la carencia de recursos y oportunidades que permiten
suplir las necesidades básicas insatisfechas de las personas, se verifica
mediante estudio socioeconómico que implica la realización de un cruce de
información institucional con Dependencias (sic) y entidades de orden nacional,
departamental y municipal, así como una visita domiciliaria que pretende
constatar las condiciones personales, sociales y económicas del vendedor”, cuaderno
de la Corte, folio 38 vuelto.
[13] Criterio de legalidad: “hace alusión a que la actividad económica informa, debe ejercerse de
acuerdo a la normatividad que regula el oficio, así como a las normas de orden
público”, idem.
[14] Criterio de
temporalidad o permanencia: “tiene como fin demostrar que se ha ocupado
el espacio público con una venta informal de manera ininterrumpida, en una zona
específica por un tiempo igual o mayor a un (1) año anterior al inicio del
registro o caracterización”, idem.
[15] Cuaderno de
primera y segunda instancia, folios 29 a 31.
[16] Cuaderno de
primera y segunda instancia, folio 33 y 34.
[17] Respecto del
proyecto “Intervención por Obra”, la
accionante indicó lo siguiente: “parte de
un modelo de intervención social, donde se realiza un estudio de Espacio
Público (sic), se realiza gestión de alternativas temporales y definitivas de
ocupación del espacio público en razón del egreso por obra, comunicaciones
entre los comerciantes y [funcionarios de] espacio público, plan de traslado
temporal, y posterior plan de traslado definitivo, seguido de plan de
sostenibilidad, que incluye pedagogía, regulación y control (…)”.
[18] Cuaderno de
primera y segunda instancia, folio 33 vuelto.
[19] Cuaderno de primera y segunda instancia, folios 38
a 41.
[20] Idem, folio 17.
[21] Idem, folio 8.
[22] Resolución n.°
JUR00937 de 2017 “Por medio de la cual se
establecen las condiciones para regular las ventas informales en el espacio de
la ciudad de Medellín y se deroga la Resolución 002 de 2011”, cuaderno de
primera instancia, folios 26 a 28.
[23] Idem, folio 15.
[24] Idem, folio 16.
[25] Cuaderno de
la Corte, folios 44 a 47.
[26] Cuaderno de
la Corte, folio 49.
[27] Dicha decisión fue
notificada personalmente a la interesada. Cuaderno de primera y segunda instancia, folios 5 a
6 vuelto.
[28] Idem, folio 7.
[29] Idem, folio 14.
[30] Idem, folios 9 a 13.
[31] Cuaderno de
la Corte, folio 48 y 50.
[32] Cuaderno de
la Corte, folios 51 a 62.
[33] Cuaderno de la Corte,
folio 63.
[34] Cuaderno de
la Corte, folios 32 a 33 vuelto.
[35] Cuaderno de
la Corte, folio 64.
[36] En el expediente no
obra información acerca de la relación que existe entre la accionante y los
declarantes Edwin de Jesús Muñoz Posada y Gloria María Muñoz Moreno, más allá
de la afirmación de estos de conocerla de trato vista y comunicación personal y
directa.
[37] Cuaderno de
la Corte, folios 29 a 31.
[38] Integrada por los
magistrados Diana Fajardo Rivera y Alejandro Linares Cantillo.
[39] Cuaderno de la Corte,
folios 1 a 14.
[40] Cuaderno de la Corte,
folio 18 y ss.
[41] Cuaderno de
la Corte, folio 21.
[42] Cuaderno de
la Corte, folio 21 vuelto.
[43] Cuaderno de
la Corte, folios 26 a 34 vuelto.
[44] Cuaderno de la Corte,
folio 27 vuelto.
[45] Cuaderno de la Corte,
idem.
[46] Cuaderno de
la Corte, folios 37 a 96 vuelto.
[47] En sentencia T-313 de
2017, la Corte adujo que una acción judicial es idónea “cuando
es materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos
fundamentales” y efectiva “cuando
está diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o
vulnerados”.
De otro lado, autores nacionales han identificado la idoneidad como “la capacidad
o aptitud del medio para dar una respuesta a la pregunta constitucional”,
situación en la que se valora, por ejemplo, la aceptación de las posturas
adoptadas por la Corte a través de su jurisprudencia o la formalidad exigida en
el mecanismo judicial. Frente a la eficacia
aducen que “los criterios claves para la evaluación son la oportunidad e
integralidad de la respuesta”, en este punto deben ser valoradas las
categorías de “sujeto de especial protección”, “tercera edad”, “expectativa
promedio de vida”, entre otras. (Luis Manuel Castro Novoa y Cesar Humberto
Carvajal Santoyo, en “Acciones
Constitucionales. Módulo I, acción de tutela” 2017).
[48] Sentencias T-834 de
2005 y T-887 de 2009.
[49] Sentencia T-239 de
2019.
[50] En este sentido
pueden consultarse las sentencias T-051 de 2016, T-154 de 2018, T-239 de 2019,
T-385 de 2019, entre otras.
[51] Sentencia
SU-360 de 1999, reiterada en la sentencia C-211 de 2017.
[52] Sentencia
C-211 de 2017.
[53] Ssentencia
SU-360 de 1999, reiterada en la sentencia T-242 de 2017.
[54] Sentencia T-243 de
2019.
[55] Ver, SU-360 de 1999,
T-376 de 2012, T-386 de 2013, T-067 de 2017, T-424 de 2017, T-243 de 2019,
entre otras.
[56] Sobre este
tema pueden consultarse las siguientes providencias T-244 de 2012 (reiterada en
la sentencia T-424 de 2017),
C-211 de 2017 y T-243 de 2019, entre otras. En sentencia T-244 de 2012, esta
Corporación expresó que la economía informal es el resultado de la exclusión
sistemática de cierto sector de la población, cuyas limitaciones les impide
desarrollar con libertad y autonomía su proyecto de vida.
[57] Al respecto
pueden consultarse las siguientes providencias: T-773 de 2007, T-386 de 2013,
T-067 de 2017, C-211 de 2017 y T-243 de 2019, entre otras.
[58] Ver, sentencia T-243
de 2019 que reiteró lo expuesto en la sentencia T-067 de 2017.
[59] Sentencia C-211 de
2017. En esta decisión la
Corte reiteró que las medidas orientadas a recuperar y preservar el espacio
público deben i) adelantarse respetando el debido proceso y dándole a
los afectados un trato digno; ii) atender la confianza legítima de los
afectados; iii) estar justificadas a partir de evaluaciones contextuales
sobre la realidad en la que habrán de tener efectos; y iv) no afectar de
forma desproporcionada el derecho al mínimo vital de los sectores más
vulnerables, cercenando los únicos medios lícitos que les permiten subsistir.
[60] Sentencia
773 de 2002.
[61] “vendedores informales estacionarios,
que se instalan junto con los bienes, implementos y mercancías que aplican a su
labor en forma fija en un determinado segmento del espacio público, excluyendo
el uso y disfrute del mismo por las demás personas de manera permanente, de tal
forma que la ocupación del espacio subsiste aun en las horas en que el vendedor
se ausenta del lugar –por ejemplo, mediante una caseta o un toldo-”, idem.
[62] “vendedores informales semi-estacionarios,
que no ocupan de manera permanente un área determinada del espacio público,
pero que no obstante, por las características de los bienes que utilizan en su
labor y las mercancías que comercializan, necesariamente deben ocupar en forma
transitoria un determinado segmento del espacio público, como por ejemplo el
vendedor de perros calientes y hamburguesas del presente caso, o quienes
empujan carros de fruta o de comestibles por las calles”, idem.
[63] “vendedores informales ambulantes,
quienes sin ocupar el espacio público como tal por llevar consigo –es decir,
portando físicamente sobre su persona- los bienes y mercancías que aplican a su
labor, no obstruyen el tránsito de personas y vehículos más allá de su
presencia física personal”, idem.
[64] Ver,
sentencia T-424 de 2017.
[65] Sentencia C-098 de
2010, reiterada en la sentencia C-032 de 2014.
[66] Sentencia
C-980 de 2010.
[67] La jurisprudencia
constitucional ha diferenciado entre las garantías
previas y posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia
administrativa. Las garantías mínimas
previas se relacionan con aquellas circunstancias que necesariamente debe
atender la ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales
como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez
natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la
imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De otro
lado, las garantías mínimas posteriores
se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión
administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción
contenciosa administrativa. Ver sentencia C-1189 de 2005.
[68] Sentencia T-682 de
2015.
[69] Sentencia
T-204 de 2012.
[70] Resolución No.
201850091657 del 3 de diciembre de 2018.
[71] Resolución No.
201950009137 del 8 de febrero de 2019
[72] Comunicación del 2 de
agosto de 2019.
[73] Sentencia
T-067 de 2017.
[74] Cuaderno de
la Corte folio 27 vuelto.
[75] Cuaderno de la Corte,
folio 38 vuelto.
[76] Cuaderno de
primera y segunda instancia, folio 22 vuelto.
[77] Cuaderno de la Corte,
folio 64.
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